1總則

1.1目的

建立健全政府性債務風險應急處置工作機制，堅持快速響應、分類施策、各司其職、協同聯動、穩妥處置，牢牢守住不發生區域性系統性風險底線，切實防范和化解財政金融風險，維護經濟安全和社會穩定。

1.2工作原則

1.2.1分級負責

縣人民政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，各鄉（鎮）政府、各部門各負其責，并在縣政府統一領導下加強對地方政府性債務風險應急處置的指導。

1.2.2及時應對

堅持預防為主、預防和應急處置相結合，加強對政府性債務風險的監控，及時排查風險隱患，妥善處置風險事件。

1.2.3依法處置

地方政府性債務風險事件應急處置應當依法合規，尊重市場化原則，充分考慮并維護好各方合法權益。

1.3編制依據

《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國突發事件應對法》《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）、《國務院辦公廳關于印發〈突發事件應急預案管理辦法〉的通知》（國辦發〔2013〕101號）等。

1.4適用范圍

本預案所稱地方政府性債務風險事件，是指地方政府已經或者可能無法按期支付政府債務本息，或者無力履行或有債務法定代償責任，容易引發財政金融風險，需要采取應急處置措施予以應對的事件。

本預案所稱存量債務，是指清理甄別認定的2014年末地方政府性債務，包括存量政府債務和存量或有債務。

1.4.1政府債務風險事件

（1）政府債券風險事件：指地方政府發行的一般債券、專項債券還本付息出現違約。

（2）其他政府債務風險事件：指除地方政府債券外的其他存量政府債務還本付息出現違約。

1.4.2或有債務風險事件

（1）政府提供擔保的債務風險事件：指由企事業單位舉借、地方政府及有關部門提供擔保的存量或有債務出現風險，政府需要依法履行擔保責任或相應民事責任卻無力承擔。

（2）政府承擔救助責任的債務風險事件：指企事業單位因公益性項目舉債、由非財政性資金償還，地方政府在法律上不承擔償債或擔保責任的存量或有債務出現風險，政府為維護經濟安全或社會穩定需要承擔一定救助責任卻無力救助。

2組織指揮體系及職責

2.1應急組織機構

縣人民政府設立政府性債務管理領導小組（以下簡稱債務管理領導小組），作為非常設機構，負責領導全縣政府性債務日常管理。當轄區內出現政府性債務風險事件時，根據需要轉為政府性債務風險事件應急領導小組（以下簡稱債務應急領導小組），負責組織、協調、指揮風險事件應對工作。

債務管理領導小組（債務應急領導小組）由縣政府主要負責同志任組長，成員單位包括財政、發展改革、審計、國資等部門、單位以及人民銀行分支機構、當地銀監部門，根據工作需要可以適當調整成員單位。

2.2政府和部門職責

縣人民政府負責制定本地區政府性債務風險應急預案，在省財政下達的限額內舉借新債，及時足額償還到期債務本息，對本地區債務風險采取應急響應并依法依規進行問責，并及時向上級政府和有關部門報告債務風險情況。

財政部門是政府性債務的歸口管理部門，承擔本級債務管理領導小組（債務應急領導小組）辦公室職能，負責債務風險日常監控和定期報告，組織提出債務風險應急措施方案。

債務單位行業主管部門是政府性債務風險應急處置的責任主體，負責定期梳理本行業政府性債務風險情況，督促舉借債務或使用債務資金的有關單位制定本單位債務風險應急預案；當出現債務風險事件時，落實債務還款資金安排，及時向債務應急領導小組報告。

發展改革部門負責評估全縣投資計劃和項目，根據應急需要調整投資計劃，牽頭做好企業債券風險的應急處置工作。

審計部門負責對政府性債務風險事件開展審計，明確有關單位和人員的責任。

人民銀行分支機構負責開展金融風險監測與評估，牽頭做好區域性系統性金融風險防范和化解工作，維護金融穩定。

其他部門（單位）負責本部門（單位）債務風險管理和防范工作，落實政府性債務償還化解責任。

3預警和預防機制

3.1預警監測

縣政府應當按照中央和省政府有關要求，建立債務風險應急機制，按照省財政下達的風險預警監測辦法，運用相關指標監測債務規模，定期排查風險，及時實施風險評估和預警，做到早發現、早報告、早處置。

政府及財政部門應當將政府及其部門與其他主體簽署協議承諾以后年度財政資金支付的事項，納入監測范圍，規范財政風險。

3.2信息報告

建立地方政府性債務風險事件報告制度，發現問題及時報告，不得瞞報、遲報、漏報、謊報。

3.2.1政府債務風險事件報告

縣本級預計無法按期足額支付到期政府債務本息的，應當提前2個月以上向上級政府報告，并抄送上級財政部門。發生突發或重大情況，可以直接向省政府報告，并抄送省財政廳。

3.2.2或有債務風險事件報告

或有債務的債務人預計無法按期足額支付或有債務本息的，應當提前1個月以上向縣本級主管部門和財政部門報告，經財政部門確認無力履行法定代償責任或必要救助責任后，由縣政府向上級政府報告，并抄送上級財政部門。遇突發或重大事件，可以直接向省政府報告，并抄送省財政廳。

3.2.3報告內容

包括預計發生違約的政府性債務類別、債務人、債權人、期限、本息、原定償還安排等基本信息，風險發生原因，事態發展趨勢，可能造成的損失，已采取及擬采取的應對措施等。

3.2.4報告方式

一般采取書面報告形式。緊急情況下可采取先電話報告、后書面報告的方式。

3.3分類處置

3.3.1地方政府債券

對政府債券，縣本級依法承擔全部償還責任。

3.3.2非政府債券形式的存量政府債務

對非政府債券形式的存量政府債務，經縣人民政府、債權人、企事業單位等債務人協商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規定分類處理：

（1）債權人同意在規定期限內置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。地方政府應當通過預算安排、資產處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。

（2）債權人不同意在規定期限內置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由省財政統一收回。縣人民政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責任。

3.3.3存量或有債務

（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規定，除外國政府和國際經濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。

具體金額由縣人民政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協商確定。

（2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。

3.3.4新發生的違法違規擔保債務

對2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后地方政府違法違規提供擔保承諾的債務，參照3.3.3第（1）項依法處理。

3.4債務風險事件級別

按照政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，劃分為Ⅰ級（特大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級。當政府性債務風險事件等級指標有交叉、難以判定級別時，按照較高一級處置，防止風險擴散；當政府性債務風險事件等級隨時間推移有所上升時，按照升級后的級別處置。政府性債務風險事件監測主體為縣人民政府。

3.4.1Ⅰ級（特大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）省級政府發行的地方政府債券到期本息兌付出現違約；

（2）縣本級政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應付利息10%以上；

（3）縣人民政府認定為Ⅰ級債務風險事件的其他情形。

3.4.2Ⅱ級（重大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）縣本級政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金5%以上（未達到10%），或者利息違約金額占同期應付利息5%以上（未達到10%）；

（2）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成重大群體性事件，影響極為惡劣；

（3）縣人民政府認定為Ⅱ級債務風險事件的其他情形。

3.4.3Ⅲ級（較大）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）縣本級政府債務本金違約金額占同期本地區政府債務應償本金1%以上（未達到5%），或者利息違約金額占同期應付利息1%以上（未達到5%）；

（2）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成較大群體性事件；

（3）縣人民政府需要認定為Ⅲ級債務風險事件的其他情形。

3.4.4Ⅳ級（一般）債務風險事件，是指出現下列情形之一：

（1）縣本級政府償還政府債務本息實質性違約，或因兌付政府債務本息導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（2）縣本級政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，或因履行上述責任導致無法保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出；

（3）因到期政府債務違約，或者因政府無法履行或有債務的法定代償責任或必要救助責任，造成群體性事件；

（4）縣人民政府認定為Ⅳ級債務風險事件的其他情形。

4應急響應

4.1分級響應和應急處置

地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則。各鄉（鎮）、各有關部門要加強日常風險管理，按照財政部《地方政府性債務風險分類處置指南》，妥善處理政府性債務償還問題。同時，要加強財政資金流動性管理，避免出現因流動性管理不善導致政府性債務違約。對因無力償還政府債務本息或無力承擔法定代償責任等引發風險事件的，根據債務風險等級，應及時實行分級響應和應急處置。

4.1.1Ⅳ級債務風險事件應急響應

（1）縣債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，對風險事件進行研判，查找原因，明確責任，立足自身化解債務風險。

①以一般公共預算收入作為償債來源的一般債務違約的，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出前提下，可以采取調減投資計劃、統籌各類結余結轉資金、調入政府性基金或國有資本經營預算收入、動用預算穩定調節基金或預備費等方式籌措資金償還，必要時可以處置政府資產。對政府提供擔保或承擔必要救助責任的或有債務，縣本級無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

②以政府性基金收入作為償債來源的專項債務，因政府性基金收入不足造成債務違約的，在保障部門基本運轉和履職需要的前提下，應當通過調入項目運營收入、調減債務單位行業主管部門投資計劃、處置部門和債務單位可變現資產、調整部門預算支出結構、扣減部門經費等方式籌集資金償還債務。對部門提供擔保形成的或有債務，縣本級無力承擔相應責任時，也按照上述原則處理。

③因債權人不同意變更債權債務關系或不同意置換，導致存量政府債務無法在規定期限內依法轉換成政府債券的，原有債權債務關系不變，由債務單位通過安排單位自有資金、處置資產等方式自籌資金償還。若債務單位無力自籌資金償還，可按市場化原則與債權人協商進行債務重組或依法破產，政府在出資范圍內承擔有限責任。對政府或有債務，也按照上述原則處理。

④縣本級出現債務風險事件后，在恢復正常償債能力前，除國務院確定的重點項目外，原則上不再新上政府投資項目。在建政府投資項目能夠緩建的，可以暫停建設，騰出資金依法用于償債。

（2）縣債務管理領導小組或債務應急領導小組認為確有必要時，可以啟動財政重整計劃。縣本級年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，債務管理領導小組或債務應急領導小組必須啟動財政重整計劃。

（3）縣人民政府按程序將債務風險應急處置情況向上級政府報備。

4.1.2Ⅲ級債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）相關地區債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，將債務風險情況和應急處置方案專題向上級債務管理領導小組報告。

（2）縣本級償還省政府代發的到期地方政府債券（包括一般債券和專項債券）有困難的，可以按程序向上級請示，申請由上級財政先行代墊償還，事后扣回。

（3）縣人民政府應當按程序將債務風險應急處置進展情況和處置結果上報上級政府，并抄送上級財政部門。

4.1.3Ⅱ級債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級、Ⅲ級債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）縣債務管理領導小組應當轉為債務應急領導小組，匯總有關情況向上級政府報告，動態監控風險事件進展，指導和支持化解債務風險。

（2）縣本級統籌本級財力仍無法解決到期債務償債缺口并且影響政府正常運轉或經濟社會穩定的，按程序向上級債務應急領導小組申請救助，申請內容主要包括債務風險情況說明、本級政府應急方案及已采取的應急措施、需上級政府幫助解決的事項等。

4.1.4Ⅰ級債務風險事件應急響應

除采取Ⅳ級、Ⅲ級、Ⅱ級債務風險事件應對措施外，還應當采取以下升級應對措施：

（1）縣債務應急領導小組應當及時將債務風險情況和應急處置方案向上級財政部門報告。

（2）建立債務風險處置信息定期向上級債務應急領導小組報告的機制，重大事項必須立即報告。

4.2地方政府財政重整計劃

實施地方政府財政重整計劃必須依法履行相關程序，保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出，要注重與金融政策協調，加強與金融機構的溝通，不得因為償還債務本息影響政府基本公共服務的提供。財政重整計劃包括但不限于以下內容：

（1）拓寬財源渠道。依法加強稅收征管，加大清繳欠稅欠費力度，確保應收盡收。落實國有資源有償使用制度，增加政府資源性收入。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，可以暫停其他財稅優惠政策，待風險解除后再行恢復。

（2）優化支出結構。財政重整期內，除必要的基本民生支出和政府有效運轉支出外，視債務風險事件等級，縣本級其他財政支出應當保持“零增長”或者大力壓減。一是壓縮基本建設支出。不新批政府投資計劃，不新上政府投資項目；不設立各類需要政府出資的投資基金等，已設立的應當制定分年退出計劃并嚴格落實。二是壓縮政府公用經費。實行公務出國（境）、培訓、公務接待等項目“零支出”，大力壓縮政府咨詢、差旅、勞務等各項支出。三是控制人員福利開支。機關事業單位暫停新增人員，必要時采取核減機構編制、人員等措施；暫停縣本級自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，壓減直至取消編制外聘用人員支出。四是清理各類對企事業單位的補助補貼。暫停或取消縣本級出臺的各類獎勵、對企業的政策性補貼和貼息、非基本民生類補貼等。五是調整過高支出標準，優先保障國家出臺的教育、社保、醫療、衛生等重大支出政策，地方支出政策標準不得超過國家統一標準。六是暫停土地出讓收入各項政策性計提。土地出讓收入扣除成本性支出后應全部用于償還債務。

（3）處置政府資產。指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多渠道籌集資金償還債務。

（4）申請上級救助。采取上述措施后，縣本級財政收支仍難以平衡的，可以按程序向上級政府申請臨時救助，包括但不限于：代償部分政府債務，加大財政轉移支付力度，減免部分專項轉移支付配套資金。待財政重整計劃實施結束后，由省級政府自行決定是否收回相關資金。

（5）加強預算審查。實施財政重整計劃以后，縣本級財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資項目、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會及其常務委員會審查批準的同時，必須報上級政府備案。

（6）改進財政管理。縣本級應當實施中期財政規劃管理，妥善安排財政收支預算，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。

4.3輿論引導

根據處置債務風險事件的需要，啟動應急響應的地方政府或其債務風險應急領導小組應當及時跟蹤和研判輿情，健全新聞發布制度，指定專門的新聞發言人，統一對外發布信息，正確引導輿論。

4.4應急終止

地方政府性債務風險得到緩解、控制，地方政府實現財政重整目標，經上級政府債務管理領導小組或債務應急領導小組同意，終止應急措施。

5后期處置

5.1債務風險事件應急處置記錄及總結

在債務風險事件應急處置過程中，縣人民政府應當詳盡、具體、準確地做好工作記錄，及時匯總、妥善保管有關文件資料。應急處置結束后，要及時形成書面總結，向本級人民代表大會常務委員會和上級政府報告。

5.2評估分析

債務風險事件應急處置結束后，縣財政部門要對債務風險事件應急處置情況進行評估。評估內容主要包括：債務風險事件形成原因、應急響應過程、應急處置措施、應急處置效果以及對今后債務管理的持續影響等。應當根據評估結果，及時總結經驗教訓，改進完善應急處置預案。

6保障措施

6.1通信保障

啟動應急響應時應當保持應急指揮聯絡暢通，有關部門應當指定聯絡員，提供單位地址、辦公電話、手機、傳真、電子郵箱等多種聯系方式。

6.2人力保障

加強地方政府性債務管理隊伍建設，提高相關人員政策理論、日常管理、風險監測、應急處置、輿情應對等業務能力。啟動應急響應時應當部署各有關部門安排人員具體落實相關工作。

6.3資源保障

發生地方政府性債務風險事件時要統籌本級財政資金、政府及其部門資產、政府債權等可償債資源，為償還債務提供必要保障。

6.4安全保障

應急處置過程中，對可能影響公共安全和社會穩定的事件，要提前防范、及時控制、妥善處理；遵守保密規定，對涉密信息要加強管理，嚴格控制知悉范圍。

6.5技術儲備與保障

債務應急領導小組可以根據需要，建立咨詢機制，抽調有關專業人員組成債務風險事件應急專家組，參加應急處置工作，提供技術、法律等方面支持。

6.6責任追究

6.6.1違法違規責任范圍

（1）違反《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》等法律規定的下列行為：

政府債務余額超過經批準的本地區地方政府債務限額；

政府及其部門通過發行地方政府債券以外的方式舉借政府債務，包括但不限于通過企事業單位舉借政府債務；

舉借政府債務沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源；

政府或其部門違反法律規定，為單位和個人的債務提供擔保；

銀行業金融機構違反法律、行政法規以及國家有關銀行業監督管理規定的；

政府債務資金沒有依法用于公益性資本支出；

增加舉借政府債務未列入預算調整方案報本級人民代表大會常務委員會批準；

未按規定對舉借政府債務的情況和事項作出說明、未在法定期限內向社會公開；

其他違反法律規定的行為。

（2）違反《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）等有關政策規定的下列行為：

政府及其部門在預算之外違法違規舉借債務；

金融機構違法違規向地方政府提供融資，要求地方政府違法違規提供擔保；

政府及其部門挪用債務資金或違規改變債務資金用途；

政府及其部門惡意逃廢債務；

債務風險發生后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況；

其他違反財政部等部門制度規定的行為。

6.6.2追究機制響應

發生Ⅳ級以上地方政府性債務風險事件后，應當適時啟動債務風險責任追究機制，依法對相關責任人員進行行政問責。

6.6.3責任追究程序

（1）債務管理領導小組組成的有關部門，對發生地方政府性債務風險的部門開展專項調查或專項審計，核實認定債務風險責任，提出處理意見，形成調查或審計報告，報縣人民政府審定。

（2）有關任免機關、監察機關根據有關責任認定情況，依紀依法對相關責任單位和人員進行責任追究；對涉嫌犯罪的，移交司法機關進行處理。

（3）將地方政府性債務風險處置納入政績考核范圍。實施財政重整的，視債務風險事件形成原因和時間等情況，追究有關人員的責任。

7附則

7.1預案管理

本預案由縣財政局制訂，報縣人民政府批準后實施。本預案實施后，縣財政局應會同有關部門組織宣傳、培訓，加強業務指導，并根據實施情況適時進行評估和修訂。

7.2預案解釋

本預案由縣財政局負責解釋。

7.3預案實施時間

本預案自印發之日起實施。