9月22日，省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議審議通過《江西省河道采砂管理條例》，自2017年1月1日起施行，省政府公布的《江西省河道采砂管理辦法》將同時廢止。下面我對這個條例作個簡要的解讀。

一、《條例》制定的必要性

二、《條例》立法過程及規范的主要內容

三、《條例》的“三大亮點”

四、《條例》的貫徹落實

一、《條例》制定的必要性

2006年8月，省政府頒布了《江西省河道采砂管理辦法》（省政府令第150號），2012年1月進行修訂（省政府令第195號）。對全省河道采砂活動進行規范，對合理、有序地開采河道砂石資源發揮了積極作用。但為什么我們要提請省人大制定河道采砂管理條例呢？原因有三：

一是新《中華人民共和國立法法》的出臺，《江西省河道采砂管理辦法》面臨違法。2015年3月通過的新《中華人民共和國立法法》，“收”稅權、“放”立法權、“管”行政規章和司法解釋,在發揮立法引領和推動作用的同時,解決權力任性的問題。其中規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”在國家法律法規對河道采砂專有立法缺位的情況下，原省政府規章《江西省河道采砂管理辦法》設定的采砂船只集中停靠制度、砂石采運單管理制度、扣押采砂船舶（機具）的行政強制措施等，面臨諸多違法問題。

二是我省多年來對河道采砂監督管理的創新做法需要以地方性法規方式加以固定。近年來，我省按照河道采砂規劃，通過減少作業采區、減少作業時間，減少作業船數，嚴格采砂船準入、嚴格現場監管、嚴格控制年度采砂總量的“三減三嚴”管理措施，有效地控制贛江中下游及鄱陽湖砂石開采總量。特別是2009年以來江、南昌在采砂管理實踐中大膽探索，在全國率先形成了政府統管的九江模式和南昌模式，有效地遏制了無序采砂的亂象。這些創新模式都需要以地方性法規方式加以固定。

三是采砂執法手段不足迫切需要地方性法規作支撐。《江西省河道采砂管理辦法》作為省政府規章，其設定的處罰幅度遠不能起到震懾違法行為人的作用，違法成本過低，國家法律法規賦予給水行政主管部門的手段非常有限，河道采砂執法缺乏有效執行手段，給執法帶來較大困難，尤其是2014年以來在鄱陽湖水域現出現的鉆桿式非法采砂，嚴重威脅到江豚、魚類、候鳥等動物的生存繁衍，給水生態、水環境帶來毀滅性危害，但在適用行政處罰方面僅能給予罰款處罰，難以實施拆除采砂機具等強制措施，無法有效阻止其后續違法行為，遠遠起不到震懾作用。對于非法采砂行為只能陷入“抓了放、放了抓”的執法怪圈，對非法采砂的行政處罰力度與違法成本極不相稱。

二、《條例》立法過程及規范的主要內容

(一)立法過程

1.省政府審查階段：

省水利廳結合近年來全省河道采砂管理實踐以及權責清單梳理工作情況，組織起草了《條例》草案，于2015年12月正式報送省人民政府。

2016年1月，省政府辦公廳印發《江西省人民政府2016年立法工作計劃》（贛府廳字〔2016〕1號），《江西省河道采砂管理條例》列入計劃。

省政府法制辦承辦后，通過法制辦網站向社會各界征求意見。會同省水利廳赴福建省考察學習，到豐城市、九江市、鉛山縣進行調研，委托江西財經大學進行評估，召開了專家論證會和省直部門協調會。經修改完善后，2016年6月27日，省人民政府第63次常務會議討論并原則通過了《條例》草案。

2.省人大常委會審查階段：

6月27日至7月1日，省人大農委與省水利廳組成調研組，赴海南省、撫州市、南城縣、南昌縣、余干縣開展立法調研，并深入鄱陽湖蛇山執勤點、違法采砂船舶集中停放點、都昌縣鄱陽湖區采砂作業現場、九江市砂政實地察看，廣泛聽取各方面意見。7月26日省第十二屆人大常委會第二十七次會議對《江西省河道采砂管理條例（草案）》第一次審議。

8月初，魏小琴副主任率法工委和省水利廳調研組赴進賢、鄱陽縣調研。9月22日，省第十二屆人大常委會第二十八次會議審議通過《江西省河道采砂管理條例》。

（二）《條例》規范的主要內容

《條例》以問題為導向，以科學規劃、總量控制，有序開采、保護生態，嚴格監管、確保安全為基本原則，緊扣對采砂行為的嚴格監管，設置了總則、采砂規劃、采砂許可、監督管理、法律責任、附則等六章，共49條。

第一章總則，規定了立法的目的、依據、適用范圍和采砂的定義、基本原則，各級政府及相關主管部門的職責等。

第二章采砂規劃，主要對采砂規劃的編制主體、編制審批程序、編制要求和規劃的具體內容作出規定。

第三章采砂許可，由于國務院尚未制定河道采砂許可制度實施辦法，《條例》就落實《中華人民共和國水法》規定的河道采砂許可制度作出具體規定，明確了實行河道采砂許可制度，省市縣三級許可權限劃分，以及申請許可應具備的條件、申請程序、審批程序等內容，并授權省人民政府財政主管部門會同省人民政府價格、水行政主管部門制定河道砂石資源費、河道砂石開采權出讓費的具體收取、使用、管理辦法。

第四章監督管理，在原《辦法》的基礎上進一步完善了監管舉措，包括加強現場監管、強化監督檢查、建立采砂船舶集中停放制度、采運單管理制度以及明確從事河道砂石開采的相關單位和個人的義務責任等。

第五章法律責任，對各級政府和有關部門及其工作人員違法履行職責、對非法從事采運砂的行為、違反集中停放制度等相關行為，設定了責任條款，尤其對非法采砂情節嚴重的行為作出了界定。

第六章附則，主要是對五河干流的起止點，以及法規生效時間作出規定。

《條例》設立了“六項基本制度”：一是河道采砂管理實行人民政府行政首長負責制，二是河道采砂實行總量控制制度，三是河道采砂實行統一規劃制度，四是河道采砂實行分級許可制度，五是實行采砂船舶(機具)集中停放制度，六是實行河道砂石采運管理單制度。

總體而言，《條例》既體現權責一致要求，強化政府在河道采砂管理中的職責，又結合改革與實踐創新探索，設置了嚴格控制采砂船舶（機具）數量和年度河道砂石開采總量等相關制度。部門職責更清，管理環節更細，監管措施更實，震懾力度更大，具有較強的針對性和可操作性，將為遏制河道亂挖濫采現象提供有力保障。

相關評價：

水利部政法司：在當前形勢下能出臺這樣強勢的法規實屬不易！

兄弟省份：江西這個條例有不少突破！江西的成果正好給外省立法提供學習和參照！

三、《條例》的“三大亮點”

？  采砂船舶總量控制制度

？  縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理

？  明確非法采砂嚴重情形

與原省政府規章《江西省河道采砂管理辦法》相比，《條例》主要有以下亮點：一是設定了采砂船舶總量控制制度，二是縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理，三是明確了非法采砂嚴重情形的法律責任。

亮點一：采砂船舶總量控制制度

《條例》第七條  本省河道采砂實行總量控制制度。嚴格控制、逐步減少采砂船舶(機具)數量和年度河道砂石開采總量。

縣級以上人民政府水行政主管部門應當按照河道管理權限，擬訂本行政區域內采砂船舶(機具)數量控制實施方案，報本級人民政府批準后組織實施。采砂船舶總量控制制度，是總結我省多年的實踐經驗而建立的。

2000年，長江實施全面禁采，大量浙江、安徽籍采砂船涌入鄱陽湖和贛江，鄱陽湖、贛江等內河采砂規模迅速擴大，最多時達200余條，經常滯留于鄱陽湖的大型采砂船只吸砂王約有130條，采砂能力嚴重過剩，偷采濫采時有發生，給江西省采砂管理帶來嚴峻考驗。

以南昌為例，贛江南昌段采砂船從本世紀初的二三十艘到最多時595艘，而實際上只需40余艘便能滿足本地市場的需求。大量采砂船的涌入，讓江河不堪重負。據初步統計，2012年南昌市河道采砂綜合整治之前，眾多非法采砂船只瘋狂掠奪式偷采，每年河砂偷采量達3000萬至4000萬立方米，直接影響江河堤防和跨河建筑物、水系航道、漁業生態等安全。贛江南昌段每年發生五六十起涉砂刑事案件，嚴重影響社會穩定。

為有效控制采砂船舶數量，從源頭上遏制非法采砂行為，2008年省水利廳、省交通廳聯合制定出臺《贛江中下游及鄱陽湖采砂船舶三年過渡期管理暫行辦法》規定，自2011年起，鄱陽湖及贛江中下游周邊市、縣開始對船舶證書不齊全或者臨時船舶證書到期的采砂船依法強制淘汰。但是，因強制淘汰對采砂船業主利益影響較大，采砂船業主抵觸情緒很大，且大部分采砂船股東關系錯綜復雜，很多是同村各村民共同集資打造，故當時村民集體上訪事件頻發，對社會穩定造成很大影響，過剩采砂船強制淘汰工作進展緩慢。為此，2012年，經省政府同意，我廳聯合省財政廳制訂《江西省處置過剩采砂船舶獎勵補助暫行辦法》，支持和鼓勵縣級人民政府以切割淘汰方式處置過剩采砂船舶，解決了過剩采砂船舶的出路問題，有力地推動了采砂船從業人員的轉產轉業，避免了政府與采砂從業人員矛盾的激化。

截至目前，全省共完成采砂船切割848條，各地財政投入切割資金共約6.3億元，省本級補助各地財政資金2億元。該制度實施以來，有效控制和減少了江西水域的采砂船數，提高了監管效能，遏制了非法采砂頻發勢頭，推動全省采砂行為由亂到治，并逐步走向規范。鄱陽湖水域采砂船數量從此前130余艘減至目前的50余艘，贛江南昌段從原先400余艘減至目前的30余艘。

為固化治理成果，《條例》規定，實行采砂船舶（機具）總量控制制度，逐年減少采砂船舶（機具）的數量。

對此，有法律專家認為，如果僅僅從處罰非法采砂這一行為來實現河道采砂的治理，保障河道生態安全，必然是治標不治本，尤其是在監管力量有限的情形下，更無法有效實現法律指引、評價的功能。過去《辦法》中有“數量控制”的規定，但并非“總量控制”，且基本局限于某一特定采區的采砂船舶（機具）的數量控制，實際操作效果不佳。而對采砂船舶（機具）“總量控制”，才是從源頭防治的治本之策。

亮點二：縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理

《條例》第十九條    縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理，具體辦法由設區的市人民政府規定。

長期以來，河道砂石開采權主要采取招標拍賣的方式出讓。但部分采區競爭者抱著超量開采、壟斷開采權等心理，哄抬價格，惡性競爭，致使出讓成交價格虛高，甚至拍出了天價。如余江縣，年控采砂量為5萬噸的洞門底采區，其五年采砂權拍賣成交價為6500萬元，而起拍價為560萬元，換算成砂石拍賣單價為每噸260元。受讓人在以高價獲得出讓權的情況下，為能收回成本，獲得利潤，甚至是高額利潤，只能是超時、超范圍、超量、超船數、超功率開采。

為有效扭轉這種局面，實現生態保護和經濟開發的雙贏，2009年起，九江市首開全省河道采砂統一管理先河，針對過去鄱陽湖采砂多頭管理和“有責即推，有利則爭”的現象，成立砂管局，推出鄱陽湖采砂統一組織領導、統一開采經營、統一規費征收、統一綜合執法、統一利益分配的“五統一”管理模式，并組新中國成立有贛鄱砂石公司，堅持“定點、定時、定量、定船、定功率”的“五定”要求生產作業，有效遏制了“湖霸”“砂霸”等不法行為，維護了鄱陽湖區的安全穩定。更重要的是，九江市對鄱陽湖采砂實行統一管理，形成了“江湖聯動”、“水陸聯動”、“部門聯動”、“市縣聯動”的工作新格局，非法采砂得到了根本性遏制，實際采砂總量得到了大幅減少。被長江水利委員會砂管局稱為在全國“開了先河”。

2011年，南昌市開始砂石統一開采的探索，成立采砂辦，組建國有企業南昌贛昌砂石有限公司，實行贛江下游政府統一管理的國有公司采砂管理模式。

2014年以來，我省河道砂石開采國有企業統一經營模式進一步推進，九江市由鄱陽湖統一開采向九江長江延伸，南昌市由贛江下游統一開采向撫河、撫河故道、錦江、潦河延伸。余干縣對信江采砂實行了政府統管，有效避免了河道采砂惡性競爭，以及無序、超量開采，贏得了公共安全、生態環境、社會穩定的綜合效益，也為河道非法采砂治理探索出一條新路。今年3月鷹潭市也在全市范圍內啟動河道采砂政府統管模式。

鄭為文副省長在2015年的湖區聯誼聯防年會上高度肯定了南昌、九江、余干實行政府統管的做法，認為這種政府統一、規范管理的做法值得全省其他地方學習借鑒。今年3月7日，鹿心社同志在南昌市委、市政府《關于南昌市河道采砂管理專項整治工作情況報告》(洪發電[2016]6號)上批示“建業同志：建議水利廳牽頭，總結推廣南昌的做法和經驗。”

為固化政府對河道砂石統一開采的管理模式，《條例》明確，縣級以上人民政府可以決定對本行政區域內的河道砂石資源實行統一經營管理，具體辦法由設區的市人民政府規定。

亮點三：明確了非法采砂嚴重情形

《條例》第四十一條    違反本條例規定，未經許可河道采砂的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，查封、扣押采砂船舶(機具)，沒收違法所得和非法財物，并處一萬元以上十萬元以下的罰款；未經許可開采的砂石價值或者破壞的砂石資源價值在三萬元以上，或者兩次以上未經許可河道采砂的，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。

違反本條例規定，在禁采區、禁采期內采砂的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，查封、扣押采砂船舶(機具)，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。

原《辦法》規定，“未經水行政主管部門許可在河道內采砂，情節嚴重、危害堤防安全的，由縣級以上人民政府水行政主管部門沒收其采砂船舶、機具等工具。”但由于對“情節嚴重、危害堤防安全的”規定不盡明確。從水行政執法實踐上看，造成危害堤防安全的后果，往往不是一二次非法采砂行為直接造成，有量的累積過程，“情節嚴重、危害堤防安全的”情形難以立即顯現。這種模糊規定造成該法律責任在執法實踐中形同虛設。

基于此，《條例》明確，“未經許可開采的砂石價值或者破壞的砂石資源價值在三萬元以上，或者兩次以上未經許可河道采砂的，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。”“違反本條例規定，在禁采區、禁采期內采砂的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，查封、扣押采砂船舶(機具)，沒收違法所得和非法財物，沒收采砂船舶(機具)，并處十萬元以上三十萬元以下罰款。”

《條例》對“情節嚴重”做了明確規定，懲罰規定層次分明，便于操作。也和《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2016〕25號 ）作了有機銜接，實現了行政執法到刑事司法的有序過渡。

四、《條例》的貫徹落實

（一）學習培訓宣傳

（二）完善配套制度

（三）行政執法與刑事司法的有機銜接

在國家河道采砂相關立法尚不健全的情況下，在規范、限制行政權力行使的大形勢下，《條例》的出臺，實屬不易，傾注了許多領導、專家和同志們的心血和艱辛努力。2016年10月省水利廳印發了《江西省河道采砂管理條例》宣傳貫徹方案，對相關宣貫工作作出布置。

（一）強化學習培訓宣傳。

已完成：舉辦全省采砂條例學習培訓班；在全省水政工作會議上對《條例》的宣貫工作作出布置；在《中國水利報》開辟專版宣傳報道，印制宣傳小冊子（含申請河道采砂的條件、非法采砂行為認定、非法采砂承擔的不利后果）給從事采砂活動的單位和個人，運用水利微博、手機短信平臺等媒介發布有關《條例》的宣傳報道、文章和短信等。

元旦后還要聯合省人大農委、省人大常委會法工委、省政府法制辦召開新《條例》頒布實施新聞發布會。在《長江水利報》、《中國水利》等報刊媒介發表廳主要領導署名文章。在省水利廳網站開展《條例》制定頒布在線訪談。并結合3月份世界水日、中國水周進行廣泛宣傳。

（二）完善配套制度。采砂條例自明年1月1日起施行，原省政府規章《江西省河道采砂管理辦法》同時廢止。這也就意味著原采砂辦法的《江西省河道砂石資源費和河砂開采權出讓費征收使用管理辦法》《江西省設區市、縣（市、區）人民政府河道采砂管理督察、通報、考核、問責制度》等5個附件一并廢止。為此，圍繞條例的實施，還需要我們從多方面建立健全配套制度，如河道采砂管理的督察、通報、考核、問責制度，河道采砂管理執法協調機制，河道砂石采運管理單管理辦法，與省財政、物價部門制定出臺河道砂石資源費、河道砂石開采權出讓費管理辦法，細化河道采砂行政處罰自由裁量權參照執行標準；市、縣行政區域內采砂船舶(機具)數量控制實施方案，河道采砂規劃和年度河道采砂計劃編制；采砂現場監督管理制度，河道采砂許可即時公告制度，河道采砂、運砂違法行為信用記錄制度等等，必須抓緊配套出臺。

（三）行政執法與刑事司法的有機銜接。結合《最高人民法院最高人民檢察院關于辦理非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》有關非法河道采砂適用非法采礦罪、破壞性采礦罪的相關規定，已完成移送司法標準的梳理，并報省政府法制辦備案。后一步，還需要聯合省高院、省檢察院、省公安廳，就案件的送程序、證據固定、造成砂石資源價值認定程序等相關事項作出具體規定。形成行政、司法有機銜接的良性互動局面。